张志业，烟台市社会保险服务中心正高级工程师，长期从事人力资源社会保障方面的信息系统及网络安全体系规划、信息化建设、数据治理分析及 12333 服务热线等领域工作，对养老保险、失业保险等方面政策理论有着系统深入的研究。

近期，烟台市正式出台《被征地农民参加居民基本养老保险的指导意见》，在国家《土地管理法》修订与山东省统一政策框架下，构建起权责清晰、流程闭环的保障体系。这份文件不仅是对历史存量问题的清零收尾，更是面向未来的制度保障，其核心价值在于实现了从"事后补偿"向"事前预保"的战略转向。

一、政策制定是解决问题与制度并轨双重逻辑的体现

一是破解历史梗阻。2023 年前历史存量问题的全面清零，彰显了地方政府的整改决心，数十亿政府补贴资金直达被征地农民个人账户，以真金白银兑现了"共享发展成果"的承诺。同时，新政策并未止步于"收尾"，而是针对个别区市存在的"资金拨付不及时""分配方案出台难"等问题，从制度层面建立了根本性的解决机制，实现了"整改"与"立制"的无缝衔接。

二是实现制度并轨。严格遵循国家《土地管理法》《土地管理法实施条例》及山东省鲁政办字〔2022〕13 号、鲁人社规〔2023〕3 号等上位法律和政策规定，将被征地农民养老保险全面纳入居民基本养老保险制度体系，实行 "同一制度平台、同一基金管理、同一待遇发放"。这不仅终结了"被征地农民特殊群体"的身份标签，更标志着城乡社保体系的深度融合，为实现公共服务均等化奠定了坚实基础。

二、采用三大机制重塑保障新格局

一是分配方式革新。创新采用"一村一策""一地一策"的分配原则，提供平均分配、优先分配、按比例分配等方式，打破了原有简单平均、大锅饭式的分配方式，更能体现公平民主，有利于惠民政策落地落实。

二是责任链条硬化。规定征收土地必须先落实资金、后申请征收，凡是资金不到位的，一律不得征收土地。在土地报批前，区市人民政府（管委）应测算政府补贴资金，并足额拨付至专用预存账户，专户存储、专款专用。这种 "责任前置" 的倒逼机制，从根本上防范了"重征地、轻保障"的风险。

三是闭环管理体系。建立信息共享机制，打通自然资源、财政、人社、税务等部门数据壁垒，实现征地、资金、参保、缴费全流程信息互通，任何环节断档均可精准溯源。实行半年一报制度，对落实不到位且整改不力的区市，暂停除民生、重大基础设施外的土地审批，将保障工作与地方核心利益直接挂钩。健全责任追究机制，从约谈主要负责人到追究刑事责任，构建梯次递进的问责体系，确保政策执行不打折扣。

三、实现权益可感的升级保障

一是明确各项办理时限。首先，养老保险方案拟定时限为土地现状调查完成后 15 个工作日内，若土地批准面积与报批面积不一致的，可在收到征地批准文件后 60 日内调整并形成最终方案。其次，养老保险方案公示时限不少于 30 日，政府补贴资金拨付时限为征收土地公告发布之日起 60 日内。最后，被征地农民参保工作时限为政府补贴资金到位并收到征地批准文件及养老保险最终方案后 60 日内。

二是实行预存款制度。针对未成年人、在校学生等未参保群体，新政设立"个人预存款账户"，实现补贴资金 "专户存储、专款专用"。这一设计彻底解决了"补贴资金因主体缺位而悬空"的难题，确保每一分保障资金都能找到归属，待符合参保条件时再及时转入个人账户，实现保障全覆盖。

三是权责清晰到底。明确区市政府为责任主体，实行"一把手"负责制，自然资源、财政、人社部门及乡镇街道各司其职，市级部门强化统筹指导。这种"横向到边、纵向到底"的责任体系，确保了政策执行的每一个环节都有人负责、有章可循，为政策落地提供了坚实的组织保障。

四、具有一定治理升级的示范意义

一是法治化治理的标杆。将被征地农民养老保障从"软要求" 转化为"硬制度"，以明确的条文、严格的流程、严肃的问责，构建起法治化的保障体系。这不仅是对《土地管理法》等法律法规的细化落实，更是地方政府推进法治建设、

提升治理能力的生动实践。二是民生福祉的精准托举。将抽象的养老保障权利，转 化为可测算、可记账、可继承、可衔接的个人账户资产。这意味着被征地农民的养老权益从"纸面承诺"变为"实账积累"，真正实现了长远生计有保障，让他们在城市化进程中共享发展红利。

五、举例说明

以被征地农民张大伯一家为例，直观解读该政策如何落实落地：

张大伯今年 61 岁，家住烟台市*区*镇*村，因**高铁建设项目拆迁被征收土地 0.6 亩，家中具有本村户籍共 3 人：本人 61 岁、本村务农，儿子 36 岁、在外务工，孙子 13 岁、在校初中生。张大伯所在村按照被征收土地保障对象平均分配的方式（符合条件的村民每人分配资金 450 元），制定了养老保险分配方案，经过村民代表大会表决通过并经公示无异议后上报所在区人社局，所在区社保中心在政府补贴资金到位后，于 10 日内完成被征地农民参保等工作。

1.张大伯本人（61 岁）

属于所在区居民养老保险参保并已领取待遇人员。区社保中心将张大伯分得的 450 元政府补贴资金及时记入其居民养老保险个人账户，并重新核算居民养老金，自记入后的次月起发放。

2.张大伯儿子（36 岁）

属于在外务工且在务工地参加企业职工养老保险的在职参保人员。因其在所在区曾经参加过居民养老保险并缴费，区社保中心将其分得的 450 元政府补贴资金记入其居民养老保险个人账户，待其到达企业职工法定退休年龄时，将按规定办理城乡养老保险制度衔接，转入企业职工养老保险个人账户或予以清退。

3.张大伯孙子（13 岁）

属于未满 16 周岁的在校学生。因其暂不符合参保条件，区社保中心将为其建立居民养老保险个人预存款账户，将其分得的 450 元政府补贴资金存入该账户，专户管理、计息留存；待其年满 16 周岁、符合居民养老保险参保条件后，自动转为正式个人账户，纳入正常参保管理，彻底解决"钱等人、资金悬空"问题。

通过这一案例可以清晰看出，《意见》实现了成年人有保障、已参保能衔接、未成年人有账户，被征地农民从"被征地"到"入保障"全程有章可循、有账可查、权益不落空。